CAUSA 2010-31-RE
Número de registre 410-2010. Recurs d’empara
SENTÈNCIA DEL 6 D’ABRIL DEL 2011
_______________________________________________________________
BOPA núm. 25, del 20 d’abril del 2011
En nom del Poble Andorrà;
El Tribunal Constitucional;
Atès l’escrit presentat i registrat al Tribunal Constitucional, el 13 de setembre del 2010, per la representació processal de la Sra. Elisabeth Pedescoll Valero, mitjançant el qual interposa recurs d’empara contra la sentència del 9 de novembre del 2009, dictada per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles i contra la sentència del 10 de maig del 2010, dictada per la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, per una presumpta vulneració dels drets a la jurisdicció, a un procés degut i a la defensa, reconeguts a l’article 10 de la Constitució i, atès que demana al Tribunal Constitucional que admeti a tràmit la causa amb efectes suspensius, que atorgui l’empara sol·licitada, que declari infringits els drets fonamentals esmentats, que anul·li les sentències objecte de recurs, que acordi com a reposició dels drets vulnerats el retorn per part del Govern d’aquelles quantitats que li van ser retingudes, unilateralment, incrementades amb l’interès legal des de la retenció i que condemni
Vista la Constitució, especialment els articles 10, 41.2, 88 i 98 c);
Vista la Llei qualificada del Tribunal Constitucional, especialment el títol IV, capítol sisè;
Vist l’article 50 del Codi de l’Administració sobre l’executorietat dels actes administratius;
Vist l’informe del Ministeri Fiscal del 30 de setembre del 2010;
Vist l’aute del Tribunal Constitucional del 20 de desembre del 2010 que va admetre a tràmit la causa, sense efectes suspensius;
Vistes les al·legacions presentades, el 21 de gener del 2011, pel Govern;
Vistes les conclusions formulades, dintre de termini, per les parts i pel Ministeri Fiscal;
Escoltat l’informe del magistrat ponent, Sr. Juan Antonio Ortega Díaz-Ambrona;
Antecedents
Primer
El 23 d’abril del 2008, es va imposar a la Sra. Elisabeth Pedescoll Valero una sanció de suspensió de les seves funcions durant 60 dies amb la pèrdua de les retribucions corresponents, com a responsable d’una falta greu de l’article 98 e) de la Llei qualificada del Cos de Policia. Per tal de donar compliment a aquesta sanció, a petició del director del Servei de Policia, la Secretaria d’Estat de la Funció Pública, va considerar que es retindria de la seva nòmina la quantitat de 919,06 euros des del mes d’abril fins al mes de setembre del 2009. En el moment de la notificació d’aquest mode d’execució de la sanció, la Sra. Elisabeth Pedescoll Valero la va refusar voluntàriament.
La Sra. Elisabeth Pedescoll Valero va presentar una demanda contra la resolució del 27 de maig del 2009 que desestimava el seu recurs de reposició contra la retenció de nòmina esmentada en execució de la sanció imposada en l’expedient disciplinari. En aquesta demanda se sol·licitava la declaració de nul·litat de ple dret i el retorn de les quantitats retingudes amb l’interès legal i la imposició de les costes a l’Administració.
Segon
El 9 de novembre del 2009, la Secció Administrativa de la Batllia va dictar una sentència en què desestimava aquesta demanda i declarava que la resolució del Govern del 27 de maig del 2009 era ajustada a dret i als fins que legitimaven l’activitat administrativa.
Efectivament, va considerar que els actes impugnats eren l’estricta execució de l’acte administratiu definitiu portant la imposició d’una sanció de suspensió de funcions i de sou durant 60 dies. La part actora mateixa reconeix que va refusar la notificació de la comunicació de la Secretaria d’Estat de la Funció Pública i no hi ha cap disposició legal que faci obligatòria l’assistència lletrada en el tràmit de notificació d’un acte administratiu, com tampoc es pot sostenir que l’execució d’un acte administratiu necessiti el consentiment del destinatari.
Tercer
La representació processal de la Sra. Elisabeth Pedescoll Valero va presentar un recurs d’apel·lació en què manifestava que la resolució administrativa mancava de motivació, que no se li havien indicat els recursos que es podien interposar contra aquesta resolució i que l’Administració era incompetent per procedir a l’execució de la sanció, ja que procedia requerir el pagament voluntari de les quantitats corresponents i, sinó recórrer a l’execució de l’acte administratiu per la via judicial.
Quart
El 10 de maig del 2010, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia va dictar una sentència en què desestimava el recurs d’apel·lació esmentat i confirmava la sentència del 9 de novembre del 2009 en els seus mateixos termes.
La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia considera, pel que fa als greuges contra la resolució administrativa, que aquesta no és un acte aïllat i es recolza en la resolució sancionadora, de manera que no cal una motivació addicional, ja que la interessada ja coneixia els motius pels quals se li deduïa una part de les seves retribucions. I que la manca d’indicació dels recursos que denuncia només comporta la suspensió dels terminis de recurs; en aquest cas la interessada va interposar el recurs que ha donat lloc al procediment actual.
Pel que fa al procediment de la liquidació de la sanció, considera que per la naturalesa mateixa de la pèrdua de retribucions arran d’una sanció, comporta que l’Administració mateixa deixi d’abonar les quantitats corresponents al període de suspensió de funcions, per la qual cosa no resulta necessari recórrer en absolut a l’execució en via judicial.
Cinquè
La representació processal de la Sra. Elisabeth Pedescoll Valero va formular, aleshores, un incident de nul·litat d’actuacions per una vulneració dels drets a la jurisdicció, al procés degut i a la defensa. En primer lloc, insisteix en el fet que el Govern havia d’utilitzar la via de l’execució judicial per fer efectiva la sanció disciplinària. En segon lloc, manifesta que l’obligació legal de proposar les proves en l’escrit de demanda comporta la vulneració dels drets al procés degut i a la defensa i del principi d’igualtat d’armes.
Sisè
El 22 de juliol del 2010, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia va considerar que la demandant no feia altra cosa que replantejar les qüestions que ja havien estat resoltes en les altres instàncies i el fet que estigui disconforme amb el contingut de la sentència objecte de recurs no suposa que s’hagi vulnerat el dret fonamental a la jurisdicció. Pel que fa a la vulneració del dret a la defensa en relació amb la constitucionalitat dels articles 34 i 41 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, en la mesura en què obliguen a la part agent a proposar en la demanda els seus mitjans de prova, ja va ser objecte d’una resolució per part del Tribunal Constitucional (causa 97-1-PI del 17 de desembre de 1997).
Per aquests motius, va acordar desestimar l’incident de nul·litat d’actuacions i confirmar la seva sentència del 10 de maig del 2010 en els seus mateixos termes.
Setè
El 13 de setembre del 2010, la representació processal de la Sra. Elisabeth Pedescoll Valero va presentar un recurs d’empara en què manifesta que s’han vulnerat els seus drets a la jurisdicció, a un procés degut i a la defensa, reconeguts a l’article 10 de la Constitució.
En primer lloc, destaca que l’objecte de la discussió se centra en el marc de l’execució de la sanció imposada a la recurrent. Efectivament, segons el seu parer, en el cas d’un pagament pendent amb l’Administració cal emprar un procediment d’execució administrativa, supervisat per un batlle i mitjançant el qual els ciutadans poden discutir aquesta execució. Per contra, en aquest cas, la recurrent ha estat objecte d’una retenció de la seva nòmina sense el seu consentiment.
La recurrent va ser suspesa, en un primer moment, de forma provisional i aquesta mesura, conformement a la Llei qualificada del Cos de Policia, només afecta al complement específic i al complement d’especialitat de la nòmina i no a tot el salari (articles 107 i 108 de la Llei esmentada). Afegeix que per tal com la recurrent estava de baixa mèdica en aquest període, el Govern no es pot rescabalar el pagament d’una nòmina que no ha abonat. De tot això se’n dedueix que s’ha vulnerat el dret a la jurisdicció i a un procés degut, ja que la recurrent no ha pogut discutir les diverses implicacions i efectes de l’execució de la seva sanció mitjançant la via jurisdiccional correcta. L’Administració en el seu escrit de contesta va reconèixer que va actuar d’aquesta manera per evitar l’escolament del termini de prescripció per l’aplicació de les sancions, cosa que demostra que s’ha procedit de manera irregular i il·legal.
Així mateix, considera que el Govern ha percebut més diners del que li corresponien i la recurrent no ha pogut al·legar que s’havien de retornar els diners obtinguts en excés.
Pel que fa al dret a la defensa, manifesta que en el moment de la interposició de la demanda, aquesta part desconeixia contra què recorria i, d’acord amb l’article 34 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, va haver de proposar els seus mitjans de prova sense conèixer els arguments de l’adversa. També discrepa del contingut de l’article 41 d’aquesta mateixa Llei que atorga a l’Administració la decisió sobre les proves que s’han de practicar.
Aquests avantatges atorgats a l’Administració afecten a l’accés a la jurisdicció en igualtat d’armes i, per extensió vulnerarien l’article 6 del Conveni per a la salvaguarda dels drets humans i de les llibertats fonamentals en relació amb un procés equitatiu. D’una banda, es desconeixien el motiu i els càlculs emprats per efectuar la retenció, així com les argumentacions del Govern en la seva contesta i, d’altra banda, el Govern té la prerrogativa de conèixer les proves proposades i formular oposició o no a la pràctica de les mateixes. Per tant, la diferència entre les parts és clara i manifestament desproporcionada, “
En aquest mateix sentit interpreta el contingut de la sentència del Tribunal Constitucional del 17 de desembre de 1997, recaiguda en la causa 97-1-PI i manifesta que, en conseqüència, tot el procediment administratiu vulnera els drets a la jurisdicció i al procés degut, ja que aquest ha de realitzar-se en condicions d’igualtat i d’equitat entre les parts i aquest no és el cas.
Per acabar, demana al Tribunal Constitucional que admeti a tràmit la causa amb efectes suspensius, que atorgui l’empara sol·licitada, que declari infringits els drets fonamentals esmentats, que anul·li les sentències objecte de recurs, que acordi com a reposició dels drets vulnerats el retorn per part del Govern d’aquelles quantitats que li van ser retingudes, unilateralment, incrementades amb l’interès legal des de la retenció i que condemni
Vuitè
El 30 de setembre del 2010, el Ministeri Fiscal va presentar un informe en què s’oposava a l’admissió a tràmit d’aquest recurs d’empara. En primer lloc, considera que s’ha d’inadmetre des d’un punt de vista formal l’escrit de recurs d’empara pel fet que la representació processal de la recurrent no impugna en l’encapçalament i en el petitum la sentència del 22 de juliol del 2010 que resol l’incident de nul·litat d’actuacions.
En segon lloc, pel que fa a l’al·legació sobre l’aportació dels mitjans de prova en el moment de presentar la demanda davant la jurisdicció administrativa, el Ministeri Fiscal destaca que aquesta al·legació va ser introduïda únicament en el marc de l’incident de nul·litat d’actuacions, per tant, la recurrent en empara no ha esgotat la via judicial prèvia en defensa del dret eventualment vulnerat (article 94 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional).
El Ministeri Fiscal reitera que les normes de competència i de procediment aplicables a l’Administració estan reservades a la Llei i correspon a les jurisdiccions ordinàries interpretar-les. Així mateix, recorda que el recurs d’empara és de naturalesa excepcional i no es pot utilitzar com una tercera instància o com una cassació.
Efectivament, de la lectura de les resolucions objecte de recurs es desprèn que aquestes estan suficientment fonamentades en Dret i no es poden, en absolut, tatxar d’arbitràries i s’han de considerar conformes a la communis opinio del conjunt dels juristes.
Altrament, es desprèn que les pretensions de la recurrent són pròpies de la legalitat ordinària, cosa que ha de comportar, d’acord amb l’article 37.2 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional, la inadmissió a tràmit per una manca manifesta de contingut constitucional.
Així doncs, el Ministeri Fiscal sol·licita, d’acord amb les disposicions dels articles 94 i 37.2 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional, la inadmissió a tràmit del recurs d’empara 2010-31-RE.
Novè
El 20 de desembre del 2010, el Tribunal Constitucional va dictar un aute d’admissió a tràmit sense efectes suspensius de la causa 2010-31-RE i va obrir un termini de 10 dies hàbils per tal que les parts formulessin les seves al·legacions.
Desè
L’11 de gener del 2011, la representació processal de la recurrent va presentar un escrit en què renunciava al tràmit d’al·legacions, ja que no tenia en aquest moment processal res a afegir o modificar en relació amb la demanda d’empara formulada.
Onzè
El 21 de gener del 2011, el Govern va presentar un escrit d’al·legacions en què manifesta que, pel que fa a l’execució de la sanció dictada en el marc de l’expedient disciplinari, la part recurrent cerca un nou pronunciament en el fons i convé destacar que aquesta qüestió ja va ser debatuda en el marc del procediment judicial i s’hi va donar resposta: la jurisdicció ordinària va considerar que la pèrdua de retribucions comporta que l’Administració deixi d’abonar les quantitats corresponents al període de suspensió de les funcions i no resulta necessari recórrer en absolut a l’execució en via judicial. No es tracta que l’interessat aboni una quantitat determinada, sinó que deixi de percebre les retribucions.
Aquesta part afegeix que el Govern, davant d’un acte administratiu convenientment dictat i executori (en aplicació dels articles 50 i 129 del Codi de l’Administració) es va limitar a retenir els conceptes salarials corresponents de la nòmina de l’actora.
En opinió del Govern, aquesta discussió no té un abast constitucional, la recurrent ha pogut exercir totes les vies de recurs i d’impugnació possibles, ha obtingut respostes motivades en cada instància i no pot al·legar que desconeixia contra que recorria.
Pel que fa a la vulneració del dret a la jurisdicció i al procés degut per part de tot el procediment administratiu, el Govern, en primer lloc, declara que no s’ha provat cap indefensió, ja que no s’ha indicat quina prova imprescindible hauria canviat, de tota evidència, el desenllaç de l’assumpte en cas d’haver pogut ser presentada després d’haver formalitzat l’escrit de demanda inicial; en segon lloc, destaca, que el Tribunal Constitucional es va pronunciar en la causa 97-1-PI en relació amb el contingut dels articles 34 i 41 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal en el sentit que no donava en ell mateix, ni un sol element d’inconstitucionalitat.
El Govern conclou que les decisions recorregudes si bé corresponen a les pretensions de les parts no coincideixen amb els interessos de la recurrent, però és evident que aquesta discrepància no significa una vulneració del dret a la jurisdicció.
Per acabar, demana al Tribunal Constitucional que desestimi íntegrament les pretensions de la recurrent i que la condemni al pagament de les costes processals en seu constitucional.
Dotzè
L’11 de febrer del 2011, el Ministeri Fiscal, el 15 de febrer del 2011, la representació processal de la Sra. Elisabeth Pedescoll Valero i, el 16 de febrer del mateix any, el Govern, van presentar les seves conclusions en què reprodueixen substancialment els arguments i les al·legacions continguts en els seus escrits anteriors.
Fonaments jurídics
Primer
Abans de res, cal formular diverses consideracions sobre alguns dels arguments del Ministeri Fiscal relatius a l’admissió a tràmit d’aquest recurs d’empara.
En primer lloc, el Tribunal Constitucional considera acomplert el requisit de la interposició prèvia de l’incident de nul·litat d’actuacions. Mitjançant aquest incident es tracta de posar de manifest la discrepància de la recurrent en empara davant de la decisió adoptada per la jurisdicció i proporciona a aquesta darrera l’oportunitat d’estimar o de rebutjar, de manera raonada, les causes de la nul·litat al·legades abans que es pronunciï el Tribunal Constitucional. Aquest requisit és d’obligat acompliment com a tràmit previ per a l’admissibilitat del recurs d’empara. No obstant això, la impugnació expressa de l’aute que desestima l’incident esmentat en el
En canvi, l’objecció del Ministeri Fiscal sobre l’aplicació de l’article 34.2, apartat 8è de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, relatiu a l’aportació dels mitjans de prova amb la demanda contenciosa abans de conèixer els arguments de la contestació a la demanda, ha de considerar-se ben fonamentada. Aquesta objecció, d’una rellevància constitucional indubtable, no va ser plantejada ni davant la Batllia en el moment de proposar la prova, ni en l’escrit de conclusions davant d’aquesta mateixa instància, quan ja es coneixia la proposta de prova del Govern en el procés. Tampoc ho va ser en el recurs d’apel·lació davant la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia. Per aquests motius, el Tribunal Constitucional no pot entrar en aquesta qüestió a través d’un recurs d’empara.
Finalment, aquest Tribunal considera que té, sense cap dubte, rellevància constitucional examinar en quina mesura s’ha respectat el mandat de l’article 10 de la Constitució en relació amb el procés degut en l’execució d’una sanció administrativa a un funcionari.
Segon
Entrant ja en el fons de l’assumpte, amb els límits anteriorment assenyalats, la qüestió que s’ha de dilucidar rau en el següent: saber si la manera en què es va efectuar la retenció salarial a la funcionària a qui es va imposar, després de l’expedient oportú, una sanció de suspensió de les seves funcions amb la pèrdua de les retribucions corresponents, és contrària al mandat constitucional sobre el procés degut.
No entra en el camp del coneixement del Tribunal Constitucional ni la procedència o la improcedència d’aquesta sanció, ni tampoc la valoració de l’argumentació sobre el moment de la presentació de les proves en el procediment contenciós administratiu, qüestió que, com acabem de veure, no resulta admissible en aquest cas, ja que no es va plantejar en els procediments ordinaris previs fins a l’incident de nul·litat d’actuacions.
Tercer
De manera concreta cal examinar si la sanció imposada a la funcionària de policia, actual recurrent en empara, es va executar dins de les exigències establertes a l’article 10 de la Constitució.
Quan aquest precepte es refereix al “
Pel que fa a aquest aspecte, la recurrent argumenta que l’Administració sancionadora no podia en dret acordar, per si mateixa, davant d’ella mateixa, cap retenció de salari, sinó que hagués hagut d’iniciar prèviament un procés d’execució supervisat per un batlle per poder discutir sobre aquesta execució. La recurrent en empara rebutja també els conceptes retributius als quals s’ha aplicat la sanció. Tanmateix, aquesta matèria manca de rellevància constitucional i no correspon a aquest Tribunal pronunciar-se al respecte.
Per contra, sí que és rellevant constitucionalment la qüestió mateixa de la retenció en un doble aspecte: primer, si pot ser acordada directament per l’Administració sancionadora o cal acudir a un procés judicial; i segon, si es pot procedir a la retenció sense més o cal un acte administratiu previ que fixi l’execució.
Quart
La primera qüestió s’ha de resoldre de manera afirmativa. Efectivament, no hi ha cap obstacle en l’article 10 de la Constitució que impedeixi l’execució, per part de l’Administració, d’una sanció ferma a un funcionari si així ho estableix la legislació administrativa aplicable. Aquesta és la manera de procedir habitual en el règim administratiu en virtut de l’executorietat de la sanció. Per tant, no és necessari acudir a un procés judicial d’execució.
En el cas concret que ens ocupa, la recurrent va firmar el 6 de maig del 2008 la recepció conforme de la resolució del Cap de Govern del 23 d’abril del 2008 mitjançant la qual se li imposava una sanció de “
Cinquè
Així doncs, partint de l’execució exclusivament administrativa que es considera correcta i constitucional, i atès que la sanció establia la pèrdua de retribucions, queda per examinar el segon punt anteriorment esmentat, és a dir, si la resolució sancionadora requeria el complement d’un acte administratiu ulterior de concreció per fixar el mode d’executar la pèrdua de les retribucions.
La garantia del procés degut en la fase d’execució exigia, en aquest cas, un acte previ de concreció sobre la manera d’executar amb notificació a la interessada. Aquest requisit pot considerar-se com acomplert amb la recurrent. Efectivament, consta en l’expedient, una comunicació interna del 17 de març del 2009, de la Secretaria d’Estat de la Funció Pública al director del Departament de Policia en la qual s’establia la manera d’executar la pèrdua de les retribucions. D’acord amb aquesta comunicació, la Secretaria d’Estat esmentada procediria a la “
En els processos jurisdiccionals seguits, primer davant la Batllia (sentència de la Secció Administrativa del 9 de novembre del 2009), després davant el Tribunal Superior de Justícia (sentència del 10 de maig del 2010) i, finalment, en el moment de resoldre l’incident de nul·litat d’actuacions (aute del 22 de desembre del 2010, dictat pel mateix Tribunal Superior de Justícia) es van examinar els arguments que avui es presenten, novament, davant el Tribunal Constitucional i van ser desestimats de manera raonada i precisa. No correspon a aquest Tribunal actuar com una tercera instància contenciosa administrativa. Li basta comprovar, d’acord amb la seva doctrina reiterada, que les raons exposades no són il·lògiques, ni absurdes, sinó
Per tot això, la desestimació d’aquest recurs és procedent i d’acord amb el mandat imperatiu contingut a l’article 92.4 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional s’imposa el pagament de les costes processals en seu constitucional a la recurrent.
DECISIÓ:
En atenció a tot el que s’ha exposat, el Tribunal Constitucional, per l’autoritat que li confereix la Constitució del Principat d’Andorra,
HA DECIDIT:
Primer
Desestimar íntegrament el recurs d’empara presentat per la Sra. Elisabeth Pedescoll Valero contra la retenció efectuada al seu salari en execució de la sanció imposada de pèrdua de retribucions sense que calgui, per tant, l’anul·lació de la sentència del 9 de novembre del 2009, dictada per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles i de la sentència del 10 de maig del 2010, dictada per la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia.
Segon
D’acord amb l’article 92.4 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional, es condemna la recurrent al pagament de les costes processals en seu constitucional.
Tercer
Publicar aquesta sentència, d’acord amb el que disposa l’article 5 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional, al Butlletí Oficial del Principat d’Andorra.
I així, per aquesta sentència nostra, que ha de ser notificada a la representació processal de la Sra. Elisabeth Pedescoll Valero, al Govern, al president de la Batllia, al president del Tribunal Superior de Justícia i al Ministeri Fiscal, ho pronunciem, manem i signem a Andorra la Vella, el 6 d’abril del 2011.
Pierre Subra de Bieusses Juan A. Ortega Díaz-Ambrona
President
Vicepresident
Didier Maus
Carles Viver Pi-Sunyer
Magistrat
Magistrat