CAUSA 2017-18-RE
(Comú d'Andorra la Vella c/ Comú de Sant Julià de Lòria)
Número de registre 149-2017. Recurs d'empara
Sentència del 20 de novembre del 2017
_________________________________________________________________
BOPA núm. 76, del 29 de novembre del 2017
(Comú d'Andorra la Vella c/ Comú de Sant Julià de Lòria)
Número de registre 149-2017. Recurs d'empara
Sentència del 20 de novembre del 2017
_________________________________________________________________
BOPA núm. 76, del 29 de novembre del 2017
En nom del Poble Andorrà;
El Tribunal Constitucional;
Atès l'escrit presentat i registrat al Tribunal Constitucional, el 29 de març del 2017, per la representació processal del Comú d'Andorra la Vella, mitjançant el qual interposa un recurs d'empara contra la sentència del 16 de desembre del 2016 i contra l'aute del 2 de març del 2017, dictats per la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, per una presumpta vulneració dels drets a un procés degut i a obtenir una decisió fonamentada en Dret, reconeguts a l'article 10 de la Constitució i, atès que demana al Tribunal Constitucional que atorgui l'empara sol·licitada, que declari la vulneració dels drets esmentats, que anul·li les decisions impugnades i que retrotregui les actuacions al moment de dictar-se sentència, imposant les costes derivades d'aquest recurs a les parts que s'hi oposin;
Vista la Constitució, especialment els articles 10, 41, 88 i 98 c);
Vista la Llei qualificada del Tribunal Constitucional, especialment el títol IV, capítol sisè;
Vist l'informe del Ministeri Fiscal del 24 d'abril del 2017;
Vist l'aute del Tribunal Constitucional del 7 de setembre del 2017, que va admetre a tràmit, sense efectes suspensius, el recurs d'empara 2017-18-RE;
Vist l'escrit d'al·legacions presentat, el 25 de setembre del 2017, per la representació processal del Comú de Sant Julià de Lòria;
Vist l'escrit d'al·legacions presentat, el 26 de setembre del 2017, pel Govern;
Vist l'escrit d'al·legacions presentat, el 2 d'octubre del 2017, per la representació processal del Comú d'Andorra la Vella;
Vistes les conclusions formulades dintre de termini per les parts i pel Ministeri Fiscal;
Escoltat l'informe del magistrat ponent, Sr. Isidre Molas Batllori;
1. Antecedents processals davant les jurisdiccions ordinàries
1.1. El 10 de maig del 2012, el Comú de Sant Julià de Lòria va acordar aprovar uns projectes de delimitació d'uns polígons d'actuació, els quals va sotmetre a informació pública.
1.2. El Comú d'Andorra la Vella va presentar unes al·legacions en què considerava que els polígons SUCS-U-02 de la Margineda i tots aquells que estaven situats a la Parròquia d'Andorra la Vella més enllà de la trenca del territori de Sant Julià de Lòria, no podien fer objecte de delimitació, atès que el Comú de Sant Julià de Lòria no era competent.
1.3. El 18 de juliol del 2012, mitjançant Decret, el Comú de Sant Julià de Lòria va desestimar les al·legacions esmentades i va aprovar la delimitació acordada.
1.4. El Comú d'Andorra la Vella va interposar un recurs d'alçada contra aquesta decisió davant la Comissió Tècnica d'Urbanisme (CTU), la qual, l'11 de setembre del 2012, va decidir suspendre parcialment el Decret impugnat, així com les actuacions, inhibir-se del coneixement del diferent territorial que oposava els dos Comuns i remetre les parts davant la jurisdicció competent en la matèria.
1.5. Ambdós Comuns van presentar sengles demandes administratives contra la decisió de la CTU, les quals van ser acumulades per la Batllia en la causa 1000114/2013.
1.6. El 22 de gener del 2016, la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles va desestimar ambdues demandes i va declarar la decisió de la CTU ajustada a Dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.
1.7. Tant un Comú com l'altre van presentar apel·lació de la sentència de la primera instància i, el 16 de desembre del 2016, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia va dictar una sentència que estimava el recurs del Comú de Sant Julià de Lòria i estimava parcialment el del Comú d'Andorra la Vella i, per tant, anul·lava la resolució de la CTU, amb reserva a les parts del seu dret d'interposar davant la jurisdicció civil les accions necessàries per tal de delimitar els seus límits territorials.
1.8. El Comú d'Andorra la Vella va presentar seguidament un incident de nul·litat d'actuacions pel fet de considerar que s'havia vulnerat el seu dret a la jurisdicció, ja que, segons el seu parer, la resolució de la Sala Administrativa contenia una fonamentació manifestament errònia i s'havia produït una incongruència omissiva.
1.9. El 2 de març del 2017, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia va dictar un aute mitjançant el qual desestimava l'incident de nul·litat d'actuacions esmentat.
1.10. El 29 de març del 2017, el Comú d'Andorra la Vella va interposar un recurs d'empara contra aquestes resolucions dictades per la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, per una presumpta vulneració dels drets a un procés degut i a obtenir una decisió fonamentada en Dret, reconeguts a l'article 10 de la Constitució.
2. Argumentació jurídica
2.1. Argumentació jurídica del Comú d'Andorra la Vella
- El Comú d'Andorra la Vella al·lega que el Decret del Comú de Sant Julià de Lòria fixa uns límits a uns polígons que en realitat estan en el territori d'Andorra la Vella; i això queda acreditat pel fet que en la part territorial afectada s'hi troben bastits uns edificis que han obtingut les autoritzacions comunals d'Andorra la Vella i que depenen dels serveis d'aquest Comú.
- La Sala Administrativa ha remés les parts a resoldre el conflicte davant la jurisdicció civil, però, segons el parer d'aquesta part, aquesta Sala no ha procedit a una anàlisi acurada de la qüestió i no ha resolt l'objecte del procés.
- El Comú d'Andorra la Vella no nega que hi hagi controvèrsia entre les parts, tanmateix, en aquesta causa es tractava de determinar si la controvèrsia existent era o no era de difícil resolució. Per tant, la Sala Administrativa ha incorregut en una manca de congruència i de motivació.
- També al·lega els mateixos greuges en relació amb la desestimació de la seva demanda principal, ja que la Sala Administrativa va reconèixer que les parts havien invocat diverses actuacions urbanístiques per tal de permetre a la Sala Administrativa arribar a una decisió sobre els límits, però no va voler valorar cap d'aquests elements.
- D'acord amb la jurisprudència del Tribunal Constitucional, si la qüestió és de difícil resolució, hi ha lloc a acudir a la jurisdicció civil, però si l'entitat de les tesis contràries permet una qüestió prèvia, és la jurisdicció administrativa mateixa que les ha de jutjar.
- En aquest cas, la prova aportada pel Comú d'Andorra la Vella és suficient per demostrar les seves al·legacions. Per contra, el Comú de Sant Julià de Lòria no pot demostrar que proveeix els serveis comunals necessaris a aquesta zona litigiosa i no aporta cap prova suficient per combatre la prova d'aquesta part.
- El Comú d'Andorra la Vella conclou que sotmetre la qüestió davant la jurisdicció civil resulta inútil i va a l'encontre del principi d'economia processal quan els elements són clars i evidents.
- Pel que fa a les suspensions adoptades per la CTU, aquesta part precisa que no han minvat o limitat l'accés a la jurisdicció de l'altra part i que, en aquest cas, la suspensió del recurs i del Decret eren procedents, perquè una execució eventual del Decret del Comú de Sant Julià de Lòria podria comportar perjudicis de difícil reparació. La CTU havia de suspendre el recurs, perquè havia d'esperar la decisió, necessàriament prèvia, de la jurisdicció competent.
Per acabar, demana al Tribunal Constitucional que atorgui l'empara sol·licitada, que declari la vulneració dels drets esmentats, que anul·li les decisions impugnades i que retrotregui les actuacions al moment de dictar-se sentència, imposant les costes derivades d'aquest recurs a les parts que s'hi oposin.
2.2. Argumentació jurídica de la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia
- La Sala Administrativa considera que l'objecte de la demanda rau en determinar si la resolució de la CTU és ajustada a Dret.
- Afegeix que les normes reguladores aplicables en la matèria no autoritzen a suspendre de manera indefinida la tramitació d'un recurs d'alçada; no obstant això, es poden prorrogar els terminis per a la presa de decisió fins a la meitat del termini inicial, però no paralitzar sine die la tramitació d'un recurs. També considera que aquesta suspensió impediria l'aplicació de la figura del silenci administratiu, que s'equipara a una desestimació i que obre la via jurisdiccional.
- La Sala Administrativa declara que la CTU no és competent per resoldre les diferències sobre la delimitació territorial entre les Parròquies, però sí que és competent per examinar la competència ratione loci de l'òrgan que ha dictat la resolució impugnada en cas de disposar dels elements de judici suficients.
- Aquests arguments s'apliquen de la mateixa manera pel que fa a la decisió de suspendre l'execució del Decret impugnat.
- Pel que fa al fons, la Sala Administrativa considera que en les actuacions no consten suficients elements que permetin arribar a una decisió sobre els límits parroquials en el sector litigiós, ja que ambdues parts invoquen diverses actuacions urbanístiques que han anat desenvolupant en aquest sector, i que són manifestacions contradictòries de l'exercici de les seves competències en aquesta matèria referides a un mateix àmbit territorial.
- Per aquests motius estima el recurs d'apel·lació del Comú de Sant Julià de Lòria anul·lant la decisió de la CTU i estima parcialment el recurs d'apel·lació del Comú d'Andorra la Vella remetent les parts a la jurisdicció civil, la qual haurà de resoldre sobre els límits territorials respectius.
- En l'aute que desestima l'incident de nul·litat d'actuacions, la Sala Administrativa considera que aquest darrer és improcedent de manera clara, ja què el Comú d'Andorra la Vella es limita a reproduir les seves al·legacions sense cap més justificació que la de considerar que la desestimació de les seves pretensions li vulnera els seus drets a la jurisdicció.
2.3. Argumentació jurídica del Ministeri Fiscal
- El Ministeri Fiscal demana la inadmissió a tràmit d'aquest recurs d'empara per la manca manifesta de contingut constitucional de les seves pretensions, d'acord amb les disposicions de l'article 37.2 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional.
- El Ministeri Fiscal considera que en cap cas la Sala Administrativa es limita a constatar la controvèrsia de la delimitació territorial entre les parts, sinó que explicita de manera detallada la seva manca de competència en aquesta matèria (fonament jurídic 5è) i de manera implícita considera que la controvèrsia és complexa, ja que els elements dels quals disposa no són suficients per arribar a una decisió sobre els límits territorials; així mateix, recorda que el Comú recurrent va sol·licitar de manera subsidiària la remissió a la jurisdicció civil.
- Pel que fa a la desestimació de la demanda principal, motiu del Comú recurrent mitjançant el qual es reconeix que la sentència de la Sala Administrativa sí que va decidir sobre la complexitat de la resolució, el Ministeri Fiscal considera que tot i que la motivació de la Sala Administrativa és succinta, també és suficient perquè la part recurrent conegui els motius de la desestimació, esmentant, d'una banda, que es tracta d'un acte d'execució del POUP de Sant Julià de Lòria que està en vigor des de fa 6 anys i que la part recurrent no va impugnar, i, d'altra banda, que la part recurrent coneix tots els elements aportats per les parts.
- De fet, la part recurrent sotmet al Tribunal Constitucional la qüestió d'avaluar una apreciació de fet: la complexitat de la delimitació demanada, la qual determina la competència de la jurisdicció. I aquestes qüestions corresponen a la competència dels tribunals ordinaris.
- El Ministeri Fiscal s'oposa també a les al·legacions relatives a les suspensions del recurs i de l'acte administratiu pronunciades per la CTU, ja que la Sala Administrativa explicita els seus motius, sense que la seva fonamentació pugui ser qualificada d'errònia, d'irraonable i d'irracional com pretén el Comú recurrent.
2.4. Argumentació jurídica del Comú de Sant Julià de Lòria
- De manera prèvia, aquesta part precisa que la demanda del Comú d'Andorra la Vella, que es troba a la base d'aquest recurs d'empara no té per objecte la delimitació dels termes parroquials, sinó la impugnació d'un Decret del Comú de Sant Julià de Lòria que es limita a establir una norma accessòria o de desenvolupament en relació amb una unitat concreta d'actuació del POUP de Sant Julià de Lòria, sense alterar en res els límits d'aquella unitat d'actuació ni la resta de l'ordenació urbanística aplicable.
- Pel que fa a l'al·legació relativa a la incongruència i a la manca de motivació sobre si la controvèrsia existent era de difícil o de fàcil resolució, aquesta part destaca que la Llei 28/2014, del 24 de juliol, que modifica l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia permet resoldre a la jurisdicció administrativa tant les qüestions prèvies, com les qüestions prejudicials, però en la seva resolució la Sala Administrativa considera que la resolució prejudicial només serà possible quan existeixin elements de judici suficients i que aquest no era el cas en aquesta causa. Per tant, d'aquesta contesta se'n deriva que la Sala Administrativa va motivar i justificar àmpliament la manca de necessitat de fer la distinció demanada pel Comú d'Andorra la Vella.
- Pel que fa a la incongruència omissiva pel fet de no valorar les actuacions urbanístiques desenvolupades pels dos Comuns en el mateix territori, aquesta part considera que la Sala Administrativa va donar una resposta clara i explícita quan va declarar que el Decret del Comú de Sant Julià de Lòria era un acte d'execució i de desenvolupament del seu POUP que pel fet d'estar vigent i no haver estat impugnat, l'emparava.
- En relació amb la pretesa manca de motivació de la revocació de la suspensió de l'acte administratiu efectuada per la CTU, aquesta part manifesta que la decisió de la Sala Administrativa raona, fonamentant-se en les disposicions del Codi de l'Administració, que no existeix cap norma que autoritzi cap autoritat administrativa a suspendre la tramitació d'un recurs vàlidament presentat i que obligui les parts a discutir, entretant, una qüestió civil davant els tribunals civils; afegeix que una suspensió sine die impediria l'aplicació del silenci administratiu i afectaria, per tant, el dret a la jurisdicció garantit per l'article 10 de la Constitució.
- Aquesta part conclou, que les motivacions de la Sala Administrativa estan fonamentades en Dret i són fruit d'una argumentació perfectament lògica i raonable i, per tant, demana al Tribunal Constitucional que desestimi íntegrament el recurs d'empara del Comú d'Andorra la Vella.
2.5. Argumentació jurídica del Govern
- El Govern considera que la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia va donar una resposta motivada pel fet de constatar que en aquesta causa en les actuacions no constaven suficients elements que permetessin arribar a una decisió sobre els límits parroquials en el sector litigiós, i que d'aquesta resposta se'n podia deduir que la controvèrsia era, segons el seu parer, complexa i que no la podia resoldre.
- Així mateix, pel que fa a la valoració dels elements aportats per cada un dels Comuns per justificar la inclusió de la zona en els seus plans urbanístics respectius, el Govern entén que aquesta anàlisi no podia ser realitzada per la jurisdicció administrativa per obtenir una pronunciament definitiu sobre la delimitació territorial, independentment de la quantitat de documents aportada.
- Per contra, pel que fa a la decisió d'anul·lar la resolució dictada per la CTU, el Govern considera que tot i estar motivada, aquesta decisió no és raonable ni s'ajusta a la legalitat i, per tant, pot ser constitutiva d'una vulneració del dret a obtenir una decisió fonamentada en Dret.
- Segons el parer del Govern, la suspensió acordada per la CTU no contravenia cap disposició legal. Aquest òrgan no es va extralimitar en les seves funcions, ja que no podia ignorar el conflicte territorial existent entre els dos Comuns, però tampoc el podia resoldre; en aquesta situació, la suspensió era prudent, raonable i ajustada a Dret. En canvi, la revocació de la suspensió provoca que es mantingui actualment en l'ordenament jurídic una doble regulació urbanística que perjudica el ciutadà.
- Per consegüent, el Govern demana al Tribunal Constitucional que atorgui l'empara sol·licitada pel Comú d'Andorra la Vella.
3. Fonaments jurídics del Tribunal Constitucional
3.1. En dret andorrà els conflictes jurídics sobre la delimitació dels termes de les parròquies venen regulats per la Llei qualificada de la Justícia, la qual atribueix el seu coneixement a la jurisdicció civil. Per tant, la resolució de la discrepància entre dues parròquies sobre llurs termes no correspon a la jurisdicció administrativa, sinó a la jurisdicció civil.
D'altra banda, la selecció, la interpretació i l'aplicació de la legislació ordinària corresponen a la jurisdicció ordinària, i en el seu cas, la decisió final correspon al Tribunal Superior de Justícia.
La sentència del Tribunal Constitucional del 12 d'abril del 2010, recaiguda en la causa 2009-23-RE, va abordar un tema semblant que cal recordar. Per bé que no constitueixi un precedent jurisprudencial en el sentit de l'article 3 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional (perquè es tracta d'una sola sentència i, a més a més, perquè els supòsits no són idèntics), en ella s'hi van raonar criteris sobre l'ús de les resolucions prejudicials.
En sentit estricte, la matèria no té, doncs, per ella mateixa caràcter constitucional, tot i que si bé el marc d'aquesta controvèrsia judicial gravita al voltant dels límits territorials sobre el territori de les parròquies, la qüestió pot arribar a adquirir relleu constitucional en el cas que hi hagi hagut una possible lesió als drets establerts en l'article 10 de la Constitució: el dret a un procés degut o el dret a obtenir una decisió fonamentada en Dret.
3.2. Un supòsit, doncs, que permetria atorgar a aquest cas rellevància constitucional seria l'existència d'alguna lesió al dret a un procés degut, que es produiria si alguna de les parts no hagués gaudit de les garanties que el procediment preveu per tal de poder exposar, raonar i defensar els seus drets i interessos legítims. Però, no consten referències concretes de quines han estat les garanties processals que hagin pogut resultar lesionades en el curs del procediment.
Un altre supòsit constitucionalment rellevant podria ser la lesió del dret a obtenir una decisió fonamentada en Dret. Aquesta vulneració es produeix "quan la resolució judicial és irraonable, immotivada o incongruent amb les pretensions formulades per les parts", tal com recordava ja la sentència esmentada del Tribunal Constitucional del 2010 i que constitueix el criteri continuat que ha presidit l'actuació d'aquest Tribunal Constitucional.
En aquest aspecte la part recurrent, el Comú d'Andorra la Vella, al·lega que la resolució de la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia ha incorregut en manca de motivació i de congruència ("manca de motivació de la sentència i incongruència omissiva") i al·lega aquests greuges en relació amb la desestimació de la seva demanda principal, ja que les parts havien invocat diverses actuacions urbanístiques per tal de permetre a la Sala Administrativa arribar a una decisió sobre els límits, però aquesta Sala no va voler valorar cap d'aquests elements. El Comú recurrent afirma que la Sala Administrativa no ha procedit a una anàlisi acurada de la qüestió, no ha resolt l'objecte del procés i conclou que "ha incorregut en incongruència i en manca de motivació".
El Comú recurrent assenyala que la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia va indicar a les parts que si volien resoldre el conflicte sobre els límits dels termes ho havien de fer davant la jurisdicció civil, que és la jurisdicció competent per tal de resoldre la discrepància sobre els límits territorials de les parròquies.
3.3. La Llei qualificada de la Justícia remet a la jurisdicció civil la resolució del conflicte jurídic sobre els límits de les parròquies. A Andorra quan el jutge no civil es troba amb un conflicte jurídic que comprèn una diferència sobre l'àmbit territorial de les parròquies ha de considerar aquesta qüestió com a prejudicial, és a dir, com una qüestió que en l'ordre lògic hauria de ser resolta abans de resoldre el fons del litigi, perquè no correspon resoldre-la al jutge que ha de resoldre el litigi principal. Aquest és el raonament de la sentència del Tribunal Constitucional del 12 d'abril del 2010 abans esmentada que declara: "Per consegüent, quan una qüestió prejudicial es planteja davant el jutge administratiu, a causa de la manca d'un text que ho disposi altrament, aquest ha d'inhibir-se i remetre les parts davant la jurisdicció competent".
Però en el seu fonament jurídic quart precisava que en aquest cas "cal que la qüestió plantegi una dificultat certa i, per aquest motiu, la solució no pot ser evident", però "quan les coses són clares i (...) la solució que s'hagi d'adoptar apareix fàcilment, no cal inhibir-se i remetre les parts davant la jurisdicció competent, el jutge que coneixia del litigi principal pot resoldre ell mateix". Aquesta qüestió prèvia que ha d'ésser resolta abans de l'examen del fons, depèn del jutge que coneix del litigi principal només "Si, per contra, els elements de resposta apareixen clars i indiscutibles, s'ha d'admetre el caràcter de qüestió prèvia podent ser resolta pel jutge inicialment competent."
Així afirmava també en el seu fonament jurídic cinquè, que "Si calgués prendre en consideració dades complexes i que la solució no aparegués de manera manifestament evident, caldria concloure a una qüestió prejudicial corresponent a la competència del jutge civil i no sent susceptible de ser resolta directament per la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia."
El Comú d'Andorra la Vella estima que sotmetre la qüestió davant la jurisdicció civil resulta inútil i que va en contra del principi d'economia processal, perquè els elements a considerar són clars i evidents, i segons la seva opinió, no ofereixen cap mena de dubte. Així va presentar i defensar tot allò que va estimar procedent per tal de demostrar les seves al·legacions, perquè segons el seu parer eren suficients i es tractava d'un fet clar. Però aquesta no ha estat la valoració realitzada en l'exercici de la seva competència per la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia.
Seguint el raonament fet en la sentència referida del Tribunal Constitucional del 12 d'abril del 2010, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia va valorar que la delimitació dels termes de les dues parròquies ni era evident, ni era senzilla de resoldre i, per tant, va decidir "anul·lar la resolució impugnada de la Comissió Tècnica d'Urbanisme d'11 de setembre de 2012, amb reserva a les parts del seu dret a interposar davant la jurisdicció civil les accions necessàries a fi de delimitar els seus límits territorials". I la mateixa sentència raona la decisió: "no es pot considerar que constin en les actuacions suficients elements que permetin arribar a una decisió sobre els límits parroquials en el sector litigiós, ja que ambdues parts invoquen diverses actuacions urbanístiques que han anat desenvolupant en el mateix, i que són manifestacions contradictòries de l'exercici de les seves competències en aquesta matèria, referides a un mateix àmbit territorial."
En tot cas, no correspon a aquest Tribunal Constitucional valorar si els elements adduïts per les parts sobre la delimitació dels termes eren clars i indiscutibles per tal de demostrar les al·legacions formulades per les parts. La decisió correspon als tribunals de la jurisdicció ordinària, la qual només es pot dur a terme si aquests estimen que la valoració és senzilla.
3.4. La sentència de la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia del 16 de desembre de 2016, confirmada per l'Aute posterior del 2 de març del 2017, després d'examinar les aportacions factuals aportades per les parts amb l'objectiu de resoldre la delimitació territorial de les parròquies, va motivar la seva decisió de considerar que no tenia elements suficients per tal de precisar la delimitació territorial a través d'una qüestió prèvia i com que la qüestió és complexa va considerar que la decisió, si alguna de les parts així ho considera, hauria de ser adoptada per la jurisdicció civil, que és aquella directament competent en la matèria.
A més a més, el Tribunal Constitucional, amb independència de qualsevol judici sobre el fons de la decisió adoptada, ha de recordar que la valoració dels elements de prova aportats per les parts correspon als tribunals ordinaris i que aquesta activitat, que forma part en exclusiva de l'exercici de la funció jurisdiccional, i que ha menat a la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia a la conclusió que la decisió sobre els límits territorials no és una decisió que sorgeixi de manera clara i senzilla, raonament que es recull en el fonament jurídic cinquè on es recorda la normativa aplicable, la Llei 28/2014, del 24 de juliol, que introdueix en la Llei qualificada de la Justícia un nou apartat en l'article 39.3, el qual regula el tema de les qüestions prejudicials o incidentals civils i que disposa que "no tenen efecte més enllà del judici esmentat i poden ser revisades per la jurisdicció competent" (aquesta normativa va recollir algunes de les tesis de la sentència ja esmentada del Tribunal Constitucional del 2010).
Així mateix, la Sala Administrativa motiva la seva decisió en aquest mateix fonament jurídic cinquè declarant: "en línia amb l'esmentada sentència del Tribunal Constitucional, s'ha de considerar que aquesta resolució prejudicial només serà possible quan existeixen elements de judici suficients per fonamentar-la, i que, en altre cas, s'haurà de remetre a les parts a la jurisdicció competent per conèixer de la qüestió de fons". I segueix: "En aquest supòsit, no es pot considerar que constin en les actuacions suficients elements que permetin arribar a una decisió sobre els límits parroquials en el sector litigiós, ja que ambdues parts invoquen diverses actuacions urbanístiques que han anat desenvolupant en el mateix, i que són manifestacions contradictòries de l'exercici de les seves competències en aquesta matèria, referides a un mateix àmbit territorial". En conseqüència, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia remet a les parts a la jurisdicció civil "per tal de resoldre les diferències que mantenen sobre els respectius límits territorials" i per tant, conclou que "procedeix estimar la demanda interposada pel Comú lauredià, en el sentit d'anul·lar la resolució impugnada de la CTU, i estimar parcialment la pretensió subsidiària que formula el Comú d’Andorra la Vella, remetent a les parts a la jurisdicció civil per tal de resoldre les diferències que mantenen sobre els respectius límits territorials". Tal com indica el mateix raonament del Comú recurrent: "Si la qüestió és, com diu aqueix Tribunal Constitucional de difícil apreciació, hi haurà lloc a un judici davant la jurisdicció civil a la qual s'ha d'acudir per obtenir una decisió prejudicial, però si l'entitat de les tesis contràries en fan una qüestió prèvia és el propi tribunal administratiu que les pot jutjar."
El Comú recurrent no ha exhaurit doncs les possibilitats que li ofereix l'ordenament jurídic andorrà en la defensa dels seus drets. La jurisdicció administrativa ha considerat que no pot resoldre la qüestió presentada com una qüestió prejudicial, que ella sigui l'encarregada de decidir, perquè la decisió no és una qüestió simple, i recorda que correspon a les parts, si ho estimen convenient, acudir a la jurisdicció civil que és aquella competent per tal de decidir sobre els límits territorials entre parròquies. Per tant, les parts tenen a la seva disposició una via jurídica per tal de defensar els seus drets i resoldre la fixació dels límits dels termes de les dues parròquies.
No correspon a aquest Tribunal pronunciar-se en relació amb el judici de la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia sobre la decisió de senzillesa o de complexitat de la decisió segons les raons adduïdes per les parts al voltant de la resolució prejudicial. Aquesta és una decisió que correspon en exclusiva al jutge ordinari competent, una decisió que en la sentència impugnada està explicitada i raonada; i no és, per tant, irraonable, immotivada o incongruent.
No existeixen evidències d'una vulneració dels drets constitucionals de l'article 10, a un procés degut i a obtenir una decisió fonamentada en Dret.
3.5. D'altra banda, en el fonament tercer d'aquesta mateixa sentència, la Sala Administrativa raona la seva decisió des de l'exercici de la seva competència exclusiva i excloent que té en la selecció, la interpretació i l'aplicació de les normes legals als casos controvertits: "Les normes reguladores dels recursos administratius que conté el Codi de l'Administració no autoritzen a suspendre de manera indefinida la tramitació d'un recurs d'aquesta naturalesa, com tampoc ho fan les disposicions que regulen l'actuació de la CTU en la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme. En virtut de l'article 114.3 de l'esmentat Codi, es poden prorrogar els terminis per a la presa de la decisió", però no paralitzar sense límit la tramitació del recurs, perquè "Aquesta suspensió impediria l'aplicació de la figura del silenci administratiu."
El Tribunal Constitucional no és una tercera instància destinada a revisar les decisions judicials. Malgrat es pugui opinar que la decisió és discutible o desfavorable, el Tribunal Constitucional, amb independència del seu contingut concret, no pot anar més enllà de la comprovació que no es tracta d'una decisió judicial arbitrària, perquè la decisió adoptada està fonamentada i raonada en Dret.
DECISIÓ:
En atenció a tot això que s'ha exposat, el Tribunal Constitucional, per l'autoritat que li confereix la Constitució del Principat d'Andorra,
HA DECIDIT:
1. Desestimar en la seva integralitat el recurs d'empara interposat per la representació processal del Comú d'Andorra la Vella contra la sentència del 16 de desembre del 2016 i contra l'aute del 2 de març del 2017, dictats per la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia.
2. Condemnar la part recurrent al pagament de les costes processals, inclosos els honoraris d'advocat i de procurador de les altres parts.
3. Publicar aquesta sentència, d'acord amb allò que disposa l'article 5 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional, al Butlletí Oficial del Principat d'Andorra.
I així, per aquesta sentència nostra, que ha de ser notificada a les representacions processals respectives del Comú d'Andorra la Vella i del Comú de Sant Julià de Lòria, al Govern, al president de la Batllia, al president del Tribunal Superior de Justícia i al Ministeri Fiscal ho pronunciem, manem i signem a Andorra la Vella, el 20 de novembre del 2017.
Isidre Molas Batllori Dominique Rousseau
President Vicepresident
Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Laurence Burgorgue-Larsen
Magistrat Magistrada
El Tribunal Constitucional;
Atès l'escrit presentat i registrat al Tribunal Constitucional, el 29 de març del 2017, per la representació processal del Comú d'Andorra la Vella, mitjançant el qual interposa un recurs d'empara contra la sentència del 16 de desembre del 2016 i contra l'aute del 2 de març del 2017, dictats per la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, per una presumpta vulneració dels drets a un procés degut i a obtenir una decisió fonamentada en Dret, reconeguts a l'article 10 de la Constitució i, atès que demana al Tribunal Constitucional que atorgui l'empara sol·licitada, que declari la vulneració dels drets esmentats, que anul·li les decisions impugnades i que retrotregui les actuacions al moment de dictar-se sentència, imposant les costes derivades d'aquest recurs a les parts que s'hi oposin;
Vista la Constitució, especialment els articles 10, 41, 88 i 98 c);
Vista la Llei qualificada del Tribunal Constitucional, especialment el títol IV, capítol sisè;
Vist l'informe del Ministeri Fiscal del 24 d'abril del 2017;
Vist l'aute del Tribunal Constitucional del 7 de setembre del 2017, que va admetre a tràmit, sense efectes suspensius, el recurs d'empara 2017-18-RE;
Vist l'escrit d'al·legacions presentat, el 25 de setembre del 2017, per la representació processal del Comú de Sant Julià de Lòria;
Vist l'escrit d'al·legacions presentat, el 26 de setembre del 2017, pel Govern;
Vist l'escrit d'al·legacions presentat, el 2 d'octubre del 2017, per la representació processal del Comú d'Andorra la Vella;
Vistes les conclusions formulades dintre de termini per les parts i pel Ministeri Fiscal;
Escoltat l'informe del magistrat ponent, Sr. Isidre Molas Batllori;
1. Antecedents processals davant les jurisdiccions ordinàries
1.1. El 10 de maig del 2012, el Comú de Sant Julià de Lòria va acordar aprovar uns projectes de delimitació d'uns polígons d'actuació, els quals va sotmetre a informació pública.
1.2. El Comú d'Andorra la Vella va presentar unes al·legacions en què considerava que els polígons SUCS-U-02 de la Margineda i tots aquells que estaven situats a la Parròquia d'Andorra la Vella més enllà de la trenca del territori de Sant Julià de Lòria, no podien fer objecte de delimitació, atès que el Comú de Sant Julià de Lòria no era competent.
1.3. El 18 de juliol del 2012, mitjançant Decret, el Comú de Sant Julià de Lòria va desestimar les al·legacions esmentades i va aprovar la delimitació acordada.
1.4. El Comú d'Andorra la Vella va interposar un recurs d'alçada contra aquesta decisió davant la Comissió Tècnica d'Urbanisme (CTU), la qual, l'11 de setembre del 2012, va decidir suspendre parcialment el Decret impugnat, així com les actuacions, inhibir-se del coneixement del diferent territorial que oposava els dos Comuns i remetre les parts davant la jurisdicció competent en la matèria.
1.5. Ambdós Comuns van presentar sengles demandes administratives contra la decisió de la CTU, les quals van ser acumulades per la Batllia en la causa 1000114/2013.
1.6. El 22 de gener del 2016, la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles va desestimar ambdues demandes i va declarar la decisió de la CTU ajustada a Dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.
1.7. Tant un Comú com l'altre van presentar apel·lació de la sentència de la primera instància i, el 16 de desembre del 2016, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia va dictar una sentència que estimava el recurs del Comú de Sant Julià de Lòria i estimava parcialment el del Comú d'Andorra la Vella i, per tant, anul·lava la resolució de la CTU, amb reserva a les parts del seu dret d'interposar davant la jurisdicció civil les accions necessàries per tal de delimitar els seus límits territorials.
1.8. El Comú d'Andorra la Vella va presentar seguidament un incident de nul·litat d'actuacions pel fet de considerar que s'havia vulnerat el seu dret a la jurisdicció, ja que, segons el seu parer, la resolució de la Sala Administrativa contenia una fonamentació manifestament errònia i s'havia produït una incongruència omissiva.
1.9. El 2 de març del 2017, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia va dictar un aute mitjançant el qual desestimava l'incident de nul·litat d'actuacions esmentat.
1.10. El 29 de març del 2017, el Comú d'Andorra la Vella va interposar un recurs d'empara contra aquestes resolucions dictades per la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, per una presumpta vulneració dels drets a un procés degut i a obtenir una decisió fonamentada en Dret, reconeguts a l'article 10 de la Constitució.
2. Argumentació jurídica
2.1. Argumentació jurídica del Comú d'Andorra la Vella
- El Comú d'Andorra la Vella al·lega que el Decret del Comú de Sant Julià de Lòria fixa uns límits a uns polígons que en realitat estan en el territori d'Andorra la Vella; i això queda acreditat pel fet que en la part territorial afectada s'hi troben bastits uns edificis que han obtingut les autoritzacions comunals d'Andorra la Vella i que depenen dels serveis d'aquest Comú.
- La Sala Administrativa ha remés les parts a resoldre el conflicte davant la jurisdicció civil, però, segons el parer d'aquesta part, aquesta Sala no ha procedit a una anàlisi acurada de la qüestió i no ha resolt l'objecte del procés.
- El Comú d'Andorra la Vella no nega que hi hagi controvèrsia entre les parts, tanmateix, en aquesta causa es tractava de determinar si la controvèrsia existent era o no era de difícil resolució. Per tant, la Sala Administrativa ha incorregut en una manca de congruència i de motivació.
- També al·lega els mateixos greuges en relació amb la desestimació de la seva demanda principal, ja que la Sala Administrativa va reconèixer que les parts havien invocat diverses actuacions urbanístiques per tal de permetre a la Sala Administrativa arribar a una decisió sobre els límits, però no va voler valorar cap d'aquests elements.
- D'acord amb la jurisprudència del Tribunal Constitucional, si la qüestió és de difícil resolució, hi ha lloc a acudir a la jurisdicció civil, però si l'entitat de les tesis contràries permet una qüestió prèvia, és la jurisdicció administrativa mateixa que les ha de jutjar.
- En aquest cas, la prova aportada pel Comú d'Andorra la Vella és suficient per demostrar les seves al·legacions. Per contra, el Comú de Sant Julià de Lòria no pot demostrar que proveeix els serveis comunals necessaris a aquesta zona litigiosa i no aporta cap prova suficient per combatre la prova d'aquesta part.
- El Comú d'Andorra la Vella conclou que sotmetre la qüestió davant la jurisdicció civil resulta inútil i va a l'encontre del principi d'economia processal quan els elements són clars i evidents.
- Pel que fa a les suspensions adoptades per la CTU, aquesta part precisa que no han minvat o limitat l'accés a la jurisdicció de l'altra part i que, en aquest cas, la suspensió del recurs i del Decret eren procedents, perquè una execució eventual del Decret del Comú de Sant Julià de Lòria podria comportar perjudicis de difícil reparació. La CTU havia de suspendre el recurs, perquè havia d'esperar la decisió, necessàriament prèvia, de la jurisdicció competent.
Per acabar, demana al Tribunal Constitucional que atorgui l'empara sol·licitada, que declari la vulneració dels drets esmentats, que anul·li les decisions impugnades i que retrotregui les actuacions al moment de dictar-se sentència, imposant les costes derivades d'aquest recurs a les parts que s'hi oposin.
2.2. Argumentació jurídica de la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia
- La Sala Administrativa considera que l'objecte de la demanda rau en determinar si la resolució de la CTU és ajustada a Dret.
- Afegeix que les normes reguladores aplicables en la matèria no autoritzen a suspendre de manera indefinida la tramitació d'un recurs d'alçada; no obstant això, es poden prorrogar els terminis per a la presa de decisió fins a la meitat del termini inicial, però no paralitzar sine die la tramitació d'un recurs. També considera que aquesta suspensió impediria l'aplicació de la figura del silenci administratiu, que s'equipara a una desestimació i que obre la via jurisdiccional.
- La Sala Administrativa declara que la CTU no és competent per resoldre les diferències sobre la delimitació territorial entre les Parròquies, però sí que és competent per examinar la competència ratione loci de l'òrgan que ha dictat la resolució impugnada en cas de disposar dels elements de judici suficients.
- Aquests arguments s'apliquen de la mateixa manera pel que fa a la decisió de suspendre l'execució del Decret impugnat.
- Pel que fa al fons, la Sala Administrativa considera que en les actuacions no consten suficients elements que permetin arribar a una decisió sobre els límits parroquials en el sector litigiós, ja que ambdues parts invoquen diverses actuacions urbanístiques que han anat desenvolupant en aquest sector, i que són manifestacions contradictòries de l'exercici de les seves competències en aquesta matèria referides a un mateix àmbit territorial.
- Per aquests motius estima el recurs d'apel·lació del Comú de Sant Julià de Lòria anul·lant la decisió de la CTU i estima parcialment el recurs d'apel·lació del Comú d'Andorra la Vella remetent les parts a la jurisdicció civil, la qual haurà de resoldre sobre els límits territorials respectius.
- En l'aute que desestima l'incident de nul·litat d'actuacions, la Sala Administrativa considera que aquest darrer és improcedent de manera clara, ja què el Comú d'Andorra la Vella es limita a reproduir les seves al·legacions sense cap més justificació que la de considerar que la desestimació de les seves pretensions li vulnera els seus drets a la jurisdicció.
2.3. Argumentació jurídica del Ministeri Fiscal
- El Ministeri Fiscal demana la inadmissió a tràmit d'aquest recurs d'empara per la manca manifesta de contingut constitucional de les seves pretensions, d'acord amb les disposicions de l'article 37.2 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional.
- El Ministeri Fiscal considera que en cap cas la Sala Administrativa es limita a constatar la controvèrsia de la delimitació territorial entre les parts, sinó que explicita de manera detallada la seva manca de competència en aquesta matèria (fonament jurídic 5è) i de manera implícita considera que la controvèrsia és complexa, ja que els elements dels quals disposa no són suficients per arribar a una decisió sobre els límits territorials; així mateix, recorda que el Comú recurrent va sol·licitar de manera subsidiària la remissió a la jurisdicció civil.
- Pel que fa a la desestimació de la demanda principal, motiu del Comú recurrent mitjançant el qual es reconeix que la sentència de la Sala Administrativa sí que va decidir sobre la complexitat de la resolució, el Ministeri Fiscal considera que tot i que la motivació de la Sala Administrativa és succinta, també és suficient perquè la part recurrent conegui els motius de la desestimació, esmentant, d'una banda, que es tracta d'un acte d'execució del POUP de Sant Julià de Lòria que està en vigor des de fa 6 anys i que la part recurrent no va impugnar, i, d'altra banda, que la part recurrent coneix tots els elements aportats per les parts.
- De fet, la part recurrent sotmet al Tribunal Constitucional la qüestió d'avaluar una apreciació de fet: la complexitat de la delimitació demanada, la qual determina la competència de la jurisdicció. I aquestes qüestions corresponen a la competència dels tribunals ordinaris.
- El Ministeri Fiscal s'oposa també a les al·legacions relatives a les suspensions del recurs i de l'acte administratiu pronunciades per la CTU, ja que la Sala Administrativa explicita els seus motius, sense que la seva fonamentació pugui ser qualificada d'errònia, d'irraonable i d'irracional com pretén el Comú recurrent.
2.4. Argumentació jurídica del Comú de Sant Julià de Lòria
- De manera prèvia, aquesta part precisa que la demanda del Comú d'Andorra la Vella, que es troba a la base d'aquest recurs d'empara no té per objecte la delimitació dels termes parroquials, sinó la impugnació d'un Decret del Comú de Sant Julià de Lòria que es limita a establir una norma accessòria o de desenvolupament en relació amb una unitat concreta d'actuació del POUP de Sant Julià de Lòria, sense alterar en res els límits d'aquella unitat d'actuació ni la resta de l'ordenació urbanística aplicable.
- Pel que fa a l'al·legació relativa a la incongruència i a la manca de motivació sobre si la controvèrsia existent era de difícil o de fàcil resolució, aquesta part destaca que la Llei 28/2014, del 24 de juliol, que modifica l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia permet resoldre a la jurisdicció administrativa tant les qüestions prèvies, com les qüestions prejudicials, però en la seva resolució la Sala Administrativa considera que la resolució prejudicial només serà possible quan existeixin elements de judici suficients i que aquest no era el cas en aquesta causa. Per tant, d'aquesta contesta se'n deriva que la Sala Administrativa va motivar i justificar àmpliament la manca de necessitat de fer la distinció demanada pel Comú d'Andorra la Vella.
- Pel que fa a la incongruència omissiva pel fet de no valorar les actuacions urbanístiques desenvolupades pels dos Comuns en el mateix territori, aquesta part considera que la Sala Administrativa va donar una resposta clara i explícita quan va declarar que el Decret del Comú de Sant Julià de Lòria era un acte d'execució i de desenvolupament del seu POUP que pel fet d'estar vigent i no haver estat impugnat, l'emparava.
- En relació amb la pretesa manca de motivació de la revocació de la suspensió de l'acte administratiu efectuada per la CTU, aquesta part manifesta que la decisió de la Sala Administrativa raona, fonamentant-se en les disposicions del Codi de l'Administració, que no existeix cap norma que autoritzi cap autoritat administrativa a suspendre la tramitació d'un recurs vàlidament presentat i que obligui les parts a discutir, entretant, una qüestió civil davant els tribunals civils; afegeix que una suspensió sine die impediria l'aplicació del silenci administratiu i afectaria, per tant, el dret a la jurisdicció garantit per l'article 10 de la Constitució.
- Aquesta part conclou, que les motivacions de la Sala Administrativa estan fonamentades en Dret i són fruit d'una argumentació perfectament lògica i raonable i, per tant, demana al Tribunal Constitucional que desestimi íntegrament el recurs d'empara del Comú d'Andorra la Vella.
2.5. Argumentació jurídica del Govern
- El Govern considera que la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia va donar una resposta motivada pel fet de constatar que en aquesta causa en les actuacions no constaven suficients elements que permetessin arribar a una decisió sobre els límits parroquials en el sector litigiós, i que d'aquesta resposta se'n podia deduir que la controvèrsia era, segons el seu parer, complexa i que no la podia resoldre.
- Així mateix, pel que fa a la valoració dels elements aportats per cada un dels Comuns per justificar la inclusió de la zona en els seus plans urbanístics respectius, el Govern entén que aquesta anàlisi no podia ser realitzada per la jurisdicció administrativa per obtenir una pronunciament definitiu sobre la delimitació territorial, independentment de la quantitat de documents aportada.
- Per contra, pel que fa a la decisió d'anul·lar la resolució dictada per la CTU, el Govern considera que tot i estar motivada, aquesta decisió no és raonable ni s'ajusta a la legalitat i, per tant, pot ser constitutiva d'una vulneració del dret a obtenir una decisió fonamentada en Dret.
- Segons el parer del Govern, la suspensió acordada per la CTU no contravenia cap disposició legal. Aquest òrgan no es va extralimitar en les seves funcions, ja que no podia ignorar el conflicte territorial existent entre els dos Comuns, però tampoc el podia resoldre; en aquesta situació, la suspensió era prudent, raonable i ajustada a Dret. En canvi, la revocació de la suspensió provoca que es mantingui actualment en l'ordenament jurídic una doble regulació urbanística que perjudica el ciutadà.
- Per consegüent, el Govern demana al Tribunal Constitucional que atorgui l'empara sol·licitada pel Comú d'Andorra la Vella.
3. Fonaments jurídics del Tribunal Constitucional
3.1. En dret andorrà els conflictes jurídics sobre la delimitació dels termes de les parròquies venen regulats per la Llei qualificada de la Justícia, la qual atribueix el seu coneixement a la jurisdicció civil. Per tant, la resolució de la discrepància entre dues parròquies sobre llurs termes no correspon a la jurisdicció administrativa, sinó a la jurisdicció civil.
D'altra banda, la selecció, la interpretació i l'aplicació de la legislació ordinària corresponen a la jurisdicció ordinària, i en el seu cas, la decisió final correspon al Tribunal Superior de Justícia.
La sentència del Tribunal Constitucional del 12 d'abril del 2010, recaiguda en la causa 2009-23-RE, va abordar un tema semblant que cal recordar. Per bé que no constitueixi un precedent jurisprudencial en el sentit de l'article 3 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional (perquè es tracta d'una sola sentència i, a més a més, perquè els supòsits no són idèntics), en ella s'hi van raonar criteris sobre l'ús de les resolucions prejudicials.
En sentit estricte, la matèria no té, doncs, per ella mateixa caràcter constitucional, tot i que si bé el marc d'aquesta controvèrsia judicial gravita al voltant dels límits territorials sobre el territori de les parròquies, la qüestió pot arribar a adquirir relleu constitucional en el cas que hi hagi hagut una possible lesió als drets establerts en l'article 10 de la Constitució: el dret a un procés degut o el dret a obtenir una decisió fonamentada en Dret.
3.2. Un supòsit, doncs, que permetria atorgar a aquest cas rellevància constitucional seria l'existència d'alguna lesió al dret a un procés degut, que es produiria si alguna de les parts no hagués gaudit de les garanties que el procediment preveu per tal de poder exposar, raonar i defensar els seus drets i interessos legítims. Però, no consten referències concretes de quines han estat les garanties processals que hagin pogut resultar lesionades en el curs del procediment.
Un altre supòsit constitucionalment rellevant podria ser la lesió del dret a obtenir una decisió fonamentada en Dret. Aquesta vulneració es produeix "quan la resolució judicial és irraonable, immotivada o incongruent amb les pretensions formulades per les parts", tal com recordava ja la sentència esmentada del Tribunal Constitucional del 2010 i que constitueix el criteri continuat que ha presidit l'actuació d'aquest Tribunal Constitucional.
En aquest aspecte la part recurrent, el Comú d'Andorra la Vella, al·lega que la resolució de la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia ha incorregut en manca de motivació i de congruència ("manca de motivació de la sentència i incongruència omissiva") i al·lega aquests greuges en relació amb la desestimació de la seva demanda principal, ja que les parts havien invocat diverses actuacions urbanístiques per tal de permetre a la Sala Administrativa arribar a una decisió sobre els límits, però aquesta Sala no va voler valorar cap d'aquests elements. El Comú recurrent afirma que la Sala Administrativa no ha procedit a una anàlisi acurada de la qüestió, no ha resolt l'objecte del procés i conclou que "ha incorregut en incongruència i en manca de motivació".
El Comú recurrent assenyala que la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia va indicar a les parts que si volien resoldre el conflicte sobre els límits dels termes ho havien de fer davant la jurisdicció civil, que és la jurisdicció competent per tal de resoldre la discrepància sobre els límits territorials de les parròquies.
3.3. La Llei qualificada de la Justícia remet a la jurisdicció civil la resolució del conflicte jurídic sobre els límits de les parròquies. A Andorra quan el jutge no civil es troba amb un conflicte jurídic que comprèn una diferència sobre l'àmbit territorial de les parròquies ha de considerar aquesta qüestió com a prejudicial, és a dir, com una qüestió que en l'ordre lògic hauria de ser resolta abans de resoldre el fons del litigi, perquè no correspon resoldre-la al jutge que ha de resoldre el litigi principal. Aquest és el raonament de la sentència del Tribunal Constitucional del 12 d'abril del 2010 abans esmentada que declara: "Per consegüent, quan una qüestió prejudicial es planteja davant el jutge administratiu, a causa de la manca d'un text que ho disposi altrament, aquest ha d'inhibir-se i remetre les parts davant la jurisdicció competent".
Però en el seu fonament jurídic quart precisava que en aquest cas "cal que la qüestió plantegi una dificultat certa i, per aquest motiu, la solució no pot ser evident", però "quan les coses són clares i (...) la solució que s'hagi d'adoptar apareix fàcilment, no cal inhibir-se i remetre les parts davant la jurisdicció competent, el jutge que coneixia del litigi principal pot resoldre ell mateix". Aquesta qüestió prèvia que ha d'ésser resolta abans de l'examen del fons, depèn del jutge que coneix del litigi principal només "Si, per contra, els elements de resposta apareixen clars i indiscutibles, s'ha d'admetre el caràcter de qüestió prèvia podent ser resolta pel jutge inicialment competent."
Així afirmava també en el seu fonament jurídic cinquè, que "Si calgués prendre en consideració dades complexes i que la solució no aparegués de manera manifestament evident, caldria concloure a una qüestió prejudicial corresponent a la competència del jutge civil i no sent susceptible de ser resolta directament per la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia."
El Comú d'Andorra la Vella estima que sotmetre la qüestió davant la jurisdicció civil resulta inútil i que va en contra del principi d'economia processal, perquè els elements a considerar són clars i evidents, i segons la seva opinió, no ofereixen cap mena de dubte. Així va presentar i defensar tot allò que va estimar procedent per tal de demostrar les seves al·legacions, perquè segons el seu parer eren suficients i es tractava d'un fet clar. Però aquesta no ha estat la valoració realitzada en l'exercici de la seva competència per la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia.
Seguint el raonament fet en la sentència referida del Tribunal Constitucional del 12 d'abril del 2010, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia va valorar que la delimitació dels termes de les dues parròquies ni era evident, ni era senzilla de resoldre i, per tant, va decidir "anul·lar la resolució impugnada de la Comissió Tècnica d'Urbanisme d'11 de setembre de 2012, amb reserva a les parts del seu dret a interposar davant la jurisdicció civil les accions necessàries a fi de delimitar els seus límits territorials". I la mateixa sentència raona la decisió: "no es pot considerar que constin en les actuacions suficients elements que permetin arribar a una decisió sobre els límits parroquials en el sector litigiós, ja que ambdues parts invoquen diverses actuacions urbanístiques que han anat desenvolupant en el mateix, i que són manifestacions contradictòries de l'exercici de les seves competències en aquesta matèria, referides a un mateix àmbit territorial."
En tot cas, no correspon a aquest Tribunal Constitucional valorar si els elements adduïts per les parts sobre la delimitació dels termes eren clars i indiscutibles per tal de demostrar les al·legacions formulades per les parts. La decisió correspon als tribunals de la jurisdicció ordinària, la qual només es pot dur a terme si aquests estimen que la valoració és senzilla.
3.4. La sentència de la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia del 16 de desembre de 2016, confirmada per l'Aute posterior del 2 de març del 2017, després d'examinar les aportacions factuals aportades per les parts amb l'objectiu de resoldre la delimitació territorial de les parròquies, va motivar la seva decisió de considerar que no tenia elements suficients per tal de precisar la delimitació territorial a través d'una qüestió prèvia i com que la qüestió és complexa va considerar que la decisió, si alguna de les parts així ho considera, hauria de ser adoptada per la jurisdicció civil, que és aquella directament competent en la matèria.
A més a més, el Tribunal Constitucional, amb independència de qualsevol judici sobre el fons de la decisió adoptada, ha de recordar que la valoració dels elements de prova aportats per les parts correspon als tribunals ordinaris i que aquesta activitat, que forma part en exclusiva de l'exercici de la funció jurisdiccional, i que ha menat a la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia a la conclusió que la decisió sobre els límits territorials no és una decisió que sorgeixi de manera clara i senzilla, raonament que es recull en el fonament jurídic cinquè on es recorda la normativa aplicable, la Llei 28/2014, del 24 de juliol, que introdueix en la Llei qualificada de la Justícia un nou apartat en l'article 39.3, el qual regula el tema de les qüestions prejudicials o incidentals civils i que disposa que "no tenen efecte més enllà del judici esmentat i poden ser revisades per la jurisdicció competent" (aquesta normativa va recollir algunes de les tesis de la sentència ja esmentada del Tribunal Constitucional del 2010).
Així mateix, la Sala Administrativa motiva la seva decisió en aquest mateix fonament jurídic cinquè declarant: "en línia amb l'esmentada sentència del Tribunal Constitucional, s'ha de considerar que aquesta resolució prejudicial només serà possible quan existeixen elements de judici suficients per fonamentar-la, i que, en altre cas, s'haurà de remetre a les parts a la jurisdicció competent per conèixer de la qüestió de fons". I segueix: "En aquest supòsit, no es pot considerar que constin en les actuacions suficients elements que permetin arribar a una decisió sobre els límits parroquials en el sector litigiós, ja que ambdues parts invoquen diverses actuacions urbanístiques que han anat desenvolupant en el mateix, i que són manifestacions contradictòries de l'exercici de les seves competències en aquesta matèria, referides a un mateix àmbit territorial". En conseqüència, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia remet a les parts a la jurisdicció civil "per tal de resoldre les diferències que mantenen sobre els respectius límits territorials" i per tant, conclou que "procedeix estimar la demanda interposada pel Comú lauredià, en el sentit d'anul·lar la resolució impugnada de la CTU, i estimar parcialment la pretensió subsidiària que formula el Comú d’Andorra la Vella, remetent a les parts a la jurisdicció civil per tal de resoldre les diferències que mantenen sobre els respectius límits territorials". Tal com indica el mateix raonament del Comú recurrent: "Si la qüestió és, com diu aqueix Tribunal Constitucional de difícil apreciació, hi haurà lloc a un judici davant la jurisdicció civil a la qual s'ha d'acudir per obtenir una decisió prejudicial, però si l'entitat de les tesis contràries en fan una qüestió prèvia és el propi tribunal administratiu que les pot jutjar."
El Comú recurrent no ha exhaurit doncs les possibilitats que li ofereix l'ordenament jurídic andorrà en la defensa dels seus drets. La jurisdicció administrativa ha considerat que no pot resoldre la qüestió presentada com una qüestió prejudicial, que ella sigui l'encarregada de decidir, perquè la decisió no és una qüestió simple, i recorda que correspon a les parts, si ho estimen convenient, acudir a la jurisdicció civil que és aquella competent per tal de decidir sobre els límits territorials entre parròquies. Per tant, les parts tenen a la seva disposició una via jurídica per tal de defensar els seus drets i resoldre la fixació dels límits dels termes de les dues parròquies.
No correspon a aquest Tribunal pronunciar-se en relació amb el judici de la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia sobre la decisió de senzillesa o de complexitat de la decisió segons les raons adduïdes per les parts al voltant de la resolució prejudicial. Aquesta és una decisió que correspon en exclusiva al jutge ordinari competent, una decisió que en la sentència impugnada està explicitada i raonada; i no és, per tant, irraonable, immotivada o incongruent.
No existeixen evidències d'una vulneració dels drets constitucionals de l'article 10, a un procés degut i a obtenir una decisió fonamentada en Dret.
3.5. D'altra banda, en el fonament tercer d'aquesta mateixa sentència, la Sala Administrativa raona la seva decisió des de l'exercici de la seva competència exclusiva i excloent que té en la selecció, la interpretació i l'aplicació de les normes legals als casos controvertits: "Les normes reguladores dels recursos administratius que conté el Codi de l'Administració no autoritzen a suspendre de manera indefinida la tramitació d'un recurs d'aquesta naturalesa, com tampoc ho fan les disposicions que regulen l'actuació de la CTU en la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme. En virtut de l'article 114.3 de l'esmentat Codi, es poden prorrogar els terminis per a la presa de la decisió", però no paralitzar sense límit la tramitació del recurs, perquè "Aquesta suspensió impediria l'aplicació de la figura del silenci administratiu."
El Tribunal Constitucional no és una tercera instància destinada a revisar les decisions judicials. Malgrat es pugui opinar que la decisió és discutible o desfavorable, el Tribunal Constitucional, amb independència del seu contingut concret, no pot anar més enllà de la comprovació que no es tracta d'una decisió judicial arbitrària, perquè la decisió adoptada està fonamentada i raonada en Dret.
DECISIÓ:
En atenció a tot això que s'ha exposat, el Tribunal Constitucional, per l'autoritat que li confereix la Constitució del Principat d'Andorra,
HA DECIDIT:
1. Desestimar en la seva integralitat el recurs d'empara interposat per la representació processal del Comú d'Andorra la Vella contra la sentència del 16 de desembre del 2016 i contra l'aute del 2 de març del 2017, dictats per la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia.
2. Condemnar la part recurrent al pagament de les costes processals, inclosos els honoraris d'advocat i de procurador de les altres parts.
3. Publicar aquesta sentència, d'acord amb allò que disposa l'article 5 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional, al Butlletí Oficial del Principat d'Andorra.
I així, per aquesta sentència nostra, que ha de ser notificada a les representacions processals respectives del Comú d'Andorra la Vella i del Comú de Sant Julià de Lòria, al Govern, al president de la Batllia, al president del Tribunal Superior de Justícia i al Ministeri Fiscal ho pronunciem, manem i signem a Andorra la Vella, el 20 de novembre del 2017.
Isidre Molas Batllori Dominique Rousseau
President Vicepresident
Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Laurence Burgorgue-Larsen
Magistrat Magistrada